水利工作的新思路——水利部部長汪恕誠答《學習時報》記者問

　　簡歷

　　汪恕誠，1941年生，漢族，江蘇溧陽人。研究生學歷，高級工程師。 1965年4月加入中國共產黨。1959年后在清華大學水利工程系學習，1968年后在水利電力部第六工程局一工區工作，1978年任一工區黨委副書記，1980年任一工區副主任、黨委副書記，1982年任電力工業部第六水電工程局黨委副書記，1984年任水利電力部水利水電建設總公司黨委副書記，1986年任水利電力部水利水電建設總公司副總經理、黨組成員，水利電力部水利水電建設局副局長、黨組成員，1987年任局長、黨組書記。1988年任能源部水電開發司司長。1993年任電力工業部副部長、黨組成員，1997年兼任國家電力公司副總經理、黨組成員，1998年任國家電力公司副總經理、黨組成員。1998年11月起任水利部部長。是中共第十六屆中央委員。

防洪減災的新策略

　　記者：前一階段淮河流域的防洪工作取得了階段性勝利。人們印象比較深的是，這次淮河防洪沒有再提“嚴防死守”，而是強調通過“科學防控”來減弱洪水造成的災害。在您看來，這一轉變的意義在哪里？

　　汪恕誠：1998年長江發生大洪水后，我們對洪水問題進行了深刻的思考，對防洪工作做了戰略性的調整，在防洪策略上作出的重大調整就是：在建設方面強調在流域生態系統重建的大框架下部署防洪建設；在管理方面運用系統論理論和風險管理方法，從控制洪水向洪水管理轉變。作出這樣的調整，體現了對洪災認識的深化。

　　洪水災害具有自然和社會雙重屬性，它們都是災害的本質屬性，缺一不成其為災害。由此引申出統一協調的治理途徑，即以工程技術措施改造洪水，同時調整社會經濟發展以適應洪水。適應并非消極避讓，而是同時尊重外界自然和人類社會，以求得社會可持續發展。人們已越來越意識到，通常所說的自然災害其實并非都是自然發生的，也有人類活動的因素。災害的雙重屬性進一步闡明了災害的本質屬性，這是一種哲學思維方面的進步，也是中國政府在1998年長江發生大洪水后對洪水問題進行深刻思考得出的結論。

　　縱觀中國兩千多年來江河防洪的策略，主流是依靠各種工程措施對洪水進行約束和疏導，其主導思想是與洪水斗爭并戰而勝之。歷史經驗告訴我們，人類希冀完全消除洪水災害是難以做到的。人類要學會與洪水共處，與自然和諧共處。據《漢書·溝洫志》記載，早在公元前6年，中國的學者賈讓就曾提出“古者立國居民，疆理土地，必遺川澤之分，度水勢所不及……使秋水多，得有所休息，左右游波，寬緩而不迫”。意思是說，治河必須要適合洪水規律，人們生產生活也應避讓洪水，遷到滿足泄洪需要以外的地方去發展。用今天的話來講就是工程措施與非工程措施相結合的治水理念。這一理念在2002年10月新修訂的《中華人民共和國水法》中得到了體現。其中第十五條強調區域社會發展要和防洪規劃相協調，也就是說，從防止水對人類的侵害，轉變為在防止水對人類侵害的同時，要特別注意防止人類對水的侵害。

水利工作的新探索

　　記者：新中國成立50多年來，我國水利建設取得了舉世矚目的偉大成就。但是，這些年來，洪澇災害、干旱缺水、水土流失和水污染仍十分嚴重，水利面臨的問題和矛盾趨于復雜。在這樣的背景下，我們國家水利發展是否也要有新的思路？

　　汪恕誠：1998年以來，我們在中央水利工作方針的指導下，全面總結治水經驗教訓，認真分析水利面臨的宏觀形勢，正確應對治水實踐中出現的新問題，進行了一系列理論和實踐探索。

　　通過對影響我國水利發展的宏觀形勢和客觀環境變化進行及時分析和把握，我們認識到，經濟全球化和我國加入世貿組織，使我國對外開放和國際經濟技術合作進入新階段；經過20多年的改革和發展，我國生產力水平有了明顯提高，經濟總量大幅度躍升，經濟結構正在進行戰略性調整；城市化水平逐步提高，人民生活實現從溫飽到小康的歷史性跨越；社會主義市場經濟體制初步建立，正在向完善的社會主義市場經濟體制闊步邁進；堅持依法治國、依法行政，社會主義法制建設逐步完善；國家提出全面實施科教興國戰略和可持續發展戰略，科技進步在經濟發展中的作用更加明顯，可持續發展的觀念深入人心，水資源短缺和水環境惡化成為經濟社會可持續發展的嚴重制約因素。這些形勢變化為水利發展創造了新的條件和機遇，也對水利工作提出了新的要求，客觀上要求我們的思路和工作要適應這些變化。

　　幾年來，水利工作面臨的一系列重大任務，也促使我們以新的思路來尋求對策。如，1998年大水后如何搞好災后重建，如何正確處理好人與洪水的關系；如何認識并解決嚴重的黃河斷流問題；1999年以來我國北方地區連續干旱，特別是城市缺水嚴重，如何解決水資源短缺問題；實施西部大開發戰略，重點加強基礎設施和生態環境建設，西部地區的水利如何發展；北方地區連續發生嚴重沙塵暴，多次威脅京津地區，對遏制日益惡化的生態問題，水利有何作為；如何適應市場經濟體制的要求，加強水利管理；如何規劃和實施南水北調等重大水利工程；經濟社會的信息化進程發展迅速，要以信息化帶動工業化，如何加快水利信息化發展，促進水利現代化，等等。這些都是嶄新的課題，需要我們作出回答。

發展水利的新思路

　　記者：那么，這種理論和實踐上的探索，對于新的形勢下發展水利事業取得了哪些新的認識成果？

　　汪恕誠：正是在適應宏觀形勢和客觀環境變化當中，在尋求解決水利面臨的新情況、新問題的對策當中，我們逐步形成了可持續發展水利的思路。可持續發展水利的思路主要包括以下幾個方面：

　　一是治水中堅持人與自然的和諧相處。這實際上是經濟發展要與人口、資源、環境相協調的要求在水利工作中的具體體現，是實施可持續發展戰略對水利工作的要求。防洪問題上，既要治水又要規范人類自身活動，既要防洪又要給洪水以出路，堅持綜合治理，在加強堤防和控制性工程建設的同時，積極退田還湖(河)、平垸行洪、疏浚河湖，城市防洪與城市景觀建設緊密結合。用水問題上，要把生態用水提到重要議程，防止水資源枯竭對生態環境造成的破壞。對已形成嚴重生態問題的河流，采取節水、調整產業結構、調水等綜合措施予以修復。要重視并充分發揮大自然的自我修復能力，實施退耕還林（草）、封山育林、休牧、輪牧、禁牧等措施，加快治理水土流失。

　　二是注重水資源的節約、保護和優化配置。水是基礎性的自然資源，在我國，還是一種稀缺的資源。一個地區、一個流域具有客觀存在的水資源承載能力和水環境承載能力。當經濟社會發展到一定程度，水資源的開發利用達到一定程度后，水資源承載能力和水環境承載能力不足的矛盾就會突出暴露出來。缺水問題、有關水的生態環境問題，其實質就是承載能力不足。對水資源進行節約、保護和配置是提高和改善這種承載能力的有效措施。要改變對水資源“取之不盡、用之不竭”的觀念。要從傳統的“以需定供”轉為“以供定需”。

　　三是逐步建立水權制度和水市場。在市場經濟條件下，水資源的配置、節約、保護，不僅帶來水資源供需關系的調整，更會帶來經濟利益關系的調整，必須有一套健全的制度來規范由此而產生的經濟利益關系。要運用水權理論，加強水資源管理，提高用水效率，建設節水防污型社會。當前要認真抓好初始水權分配、用水指標、耗水定額、水價形成機制等基礎工作，為建立水權市場奠定基礎。

　　四是建立與市場經濟體制相適應的水利工程投融資體制和水利工程管理體制。把管理的思想貫穿于工程規劃到工程建成后管理的全過程，建立科學、良性的管理、運行、維護、發展機制，使水利工程能夠長期發揮應有的效益。要通過對水利工程分類，科學界定水管單位的性質，對不同工程實行不同的融資方式和管理體制。公益性工程的投資和管理維護經費納入公共財政支出，經營性工程則按照市場規則來運作。通過建立規范的建設和管理體制，使新的水利工程一開始就能良性運行，老的水利工程盡快走上良性運行軌道。

　　五是建立水資源統一管理體制。水是以流域為單元的，要協調上下游、左右岸、干支流之間的關系，統籌考慮水的多種功能，必須以流域為單元實行水資源統一管理，統一規劃，統一調度。水的開發利用，包括防洪、治澇、蓄水、供水、用水、節水、排水、污水處理及中水回用等各環節是緊密聯系的，要科學合理配置水資源，必須對各個環節進行統籌考慮，實行區域范圍內地表水與地下水、水量與水質、城市與農村水資源的統一管理，有條件的地方要實現涉水事務的統一管理。

　　六是以水利信息化帶動水利現代化。信息化是當今世界經濟和社會發展的大趨勢，也是我國產業優化升級和實現工業化、現代化的關鍵環節。水利信息化可以提高信息采集、傳輸的時效性和自動化水平，是水利現代化的基礎和重要標志。要適應國家信息化建設、信息技術發展趨勢和流域管理與區域管理的要求，大力推進水利信息化的進程，全面提高水利工作的科技含量。

　　記者：您所說的這六個方面，既有治水理念的創新，又有比較系統的落實措施。

　　汪恕誠：應該看到，可持續發展水利的探索，源于實踐，源于群眾。治水實踐中面臨的新問題，促使我們進行實踐探索和理論思考；治水理論的不斷創新，有效地指導了治水實踐；通過實踐又不斷豐富和完善了治水理論。還必須看到，中國的治水之路還很長，我們的探索只是剛剛開始。在今后的水利實踐中我們要繼續堅持可持續發展水利的思路，根據不斷變化的情況進一步發展，使之更加豐富和完善。

小康社會的新要求

　　記者：十六大提出了全面建設小康社會的奮斗目標，實現這樣的奮斗目標，對水利發展提出了哪些新的要求？

　　汪恕誠：全面建設小康社會對新時期、新階段的水利工作提出了新的更高的要求。水是基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源，水利是國民經濟的重要基礎設施，是實現可持續發展的重要物質基礎。水利事業發展和水資源的可持續利用直接關系到全面建設小康社會目標的實現。水利面臨新的形勢和新的任務，肩負重大的歷史使命。

　　十六大強調了可持續發展，把保護環境和保護資源列為基本國策。強調要加強基礎設施建設和生態環境建設。對抓緊解決部分地區水資源短缺問題，建設南水北調工程提出了明確的要求。水是人民生活和社會生產所必需的基本資源，是生態環境的控制性要素。水資源的可持續利用直接關系全面建設小康社會目標的實現。如何讓十幾億人比較方便地飲用清潔衛生的水，如何保障經濟社會的防洪安全、供水安全，如何促進良好生態建設，這是水利肩負的光榮而艱巨的歷史使命，也是水利發展新的歷史機遇。我們必須增強責任感和使命感，以做好水利工作的實際行動為全面建設小康社會貢獻力量。

　　十六大報告指出，“發展要有新思路，改革要有新突破，開放要有新局面，各項工作要有新舉措”。當前和今后一個時期，水利工作要圍繞服務全面建設小康社會的目標，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，認真貫徹黨的十六大精神，堅持中央水利工作方針和新的治水思路，堅持全面規劃、統籌兼顧、標本兼治、綜合治理的原則，實行興利除害結合，開源節流并重，防洪抗旱并舉，對水資源進行合理開發、高效利用、優化配置、科學管理、全面節約、有效保護，以水資源的可持續利用支持經濟社會的可持續發展，為全面建設小康社會提供有力支撐和保障。

水資源利用的新舉措

　　記者：十六大報告強調“可持續發展能力不斷增強”，強調“資源利用效率顯著提高”。您剛才提到要“以水資源的可持續利用支持經濟社會的可持續發展”。在這方面水利部有哪些具體部署？

　　汪恕誠：實現可持續發展，水資源的可持續利用將是一個重要的物質基礎。在這方面，我們提出要重點做好五個方面的工作。

　　一是優化配置。要做好全國水資源綜合規劃、全國防洪規劃等重要規劃的編制工作，為水資源管理和開發利用提供科學依據。進一步加強建設項目水資源論證工作，強化取水許可管理。加強流域和區域的水資源統一調度，協調好生活、生產和生態用水，做到既能滿足經濟社會發展的用水需要，又能保障水資源的永續利用。要特別做好黃河等北方水資源短缺河流的統一調度工作，確保黃河不斷流，積極改善和恢復海河、黑河、塔里木河等流域生態。

　　二是全面節約。要切實把節水工作擺在突出位置，大力提高水資源的利用效率和使用效益。堅持把節水灌溉作為一項革命性措施來抓。會同有關部門，抓好工業和城市節水，加大企業節水技術改造力度，提高水的重復利用率，推動生產布局和用水結構調整，提倡清潔生產。積極推進節水型城市建設。加強用水的考核監督，限制和取締不合理用水。抓好節水型社會試點，增加試點地區，以點帶面，促進節水型社會建設。

　　三是有效保護。做好重要江河的水資源保護規劃和水功能區劃工作，確定河流水體的納污總量，對污染物排放進行有效的總量控制。重點加強行政區界、主要江河湖庫引排水口、入河排污口和地下水的水量、水質統一監測，對用水和排污進行有效監控。依法加強對江河湖泊入河排污口的管理。依法劃定生活飲用水水源地保護區，嚴格限制保護區內的各項開發活動，嚴禁一切排污行為，確保城鄉居民飲用水安全。加強對地下水超采區管理，盡快編制地下水超采區治理規劃，啟動地下水超采區生態治理保護工程，控制地下水開采量。加強城市河湖水系綜合整治，搞好水環境建設，美化城鎮人居環境。

　　四是加強基礎。進一步加強水資源的調查評價和規劃、勘測、設計等前期工作，提高成果質量。根據水資源、水環境承載能力和經濟社會發展狀況，抓緊制訂各部門、各地區的用水指標和科學合理的用水定額，爭取10年內建立起一整套指標體系。要加強水文水資源監測站網的規劃和建設，逐步提高測報的自動化水平和準確快捷程度，重點做好水資源水量水質的同步動態監測和分析評價工作。加強對良好生態系統的標準、生態需水量、水資源和水環境承載能力、水庫汛限水位動態控制、水旱災害評價標準等基礎研究。

　　五是統一管理。要大力推進流域水資源統一管理和區域水資源統一管理。加強規劃的制定和實施的監督檢查，制定明確的河流水資源配置原則和方案，建立有效的協商溝通機制，綜合運用工程、技術、經濟、行政和法律手段，建立權威、高效、協調的流域水資源統一管理體制。積極探索建立政府宏觀調控、流域民主協商、準市場運作和用水戶參與管理的運行模式。

　　學習時報記者　李玉梅　范偉