加強湖泊管理與保護

促進湖泊健康與可持續發展

——在首屆中國湖泊論壇上的主旨報告

　水利部部長 陳雷

　（2011年12月10日）

各位來賓，各位代表：
　　今天，首屆中國湖泊論壇在南京隆重召開，各位關心和致力于湖泊管理保護的領導、專家、學者會聚一堂，圍繞"湖泊健康與可持續發展"這一主題，深入交流湖泊管理保護的經驗和成果，共同推動湖泊有效保護與可持續利用。借此機會，我代表水利部，對首屆中國湖泊論壇的召開表示熱烈的祝賀！向長期以來關心支持水利事業和湖泊管理保護工作的中國科協表示衷心的感謝！
　　水是生命之源、生產之要、生態之基。黨中央、國務院高度重視水利工作，今年，先后出臺中央1號文件，召開中央水利工作會議，對加快水利改革發展作出全面部署，將水利提升到關系經濟安全、生態安全、國家安全，關乎治國理政和民族振興的高度，明確提出了治水興水總體要求、重要原則和基本方略，全面部署了水利改革發展的基本目標、主要任務和重點工作，制定出臺了一系列覆蓋面廣、針對性強、含金量高的政策措施。這是我們黨成立以來、新中國建立以來第一個以中央名義出臺的水利綜合性政策文件，第一次以中央名義召開的水利工作會議，標志著我們黨對水利工作認識的又一次重大飛躍，吹響了加快水利改革發展新跨越的進軍號角，掀開了中國特色水利現代化事業的新篇章。
　　湖泊是水資源的重要載體，是自然生態系統的重要組成部分，在調蓄洪水、提供水源、交通航運、美化景觀、休閑娛樂、漁類繁衍、水產養殖以及提供生物棲息地、維護生態多樣性、凈化水質、調節氣候等方面發揮著不可替代的作用。加強湖泊管理保護，維護湖泊健康可持續發展，直接關系到流域居民的生產生活，關系到區域及國家經濟社會發展，是水利工作的一項重要任務。下面，我就湖泊治理、保護和管理工作談幾點看法，與大家共同交流探討。
　　一、我國湖泊管理保護的成效和問題
　　我國是一個多湖泊國家，也是世界上湖泊類型最多的國家之一。據統計，全國現有湖面面積1平方公里以上的天然湖泊2939個，總面積8.41萬平方公里，湖泊淡水資源量約占全國水資源量的8.5%。其中湖面面積大于10平方公里的湖泊635個，總面積7.72萬平方公里，總儲水量7421.5億立方米。湖面面積500平方公里以上的大型和特大型湖泊26個，面積占全國湖泊總面積的45.8%。
　　新中國成立后特別是改革開放以來，黨和政府高度重視湖泊的保護與可持續利用，采取有力措施，加大保護力度，取得了明顯成效。
　　一是湖區泛濫成災的局面得到根本扭轉。整修、加固重點湖泊堤防，修建了大量涵閘、排澇泵站，對部分湖泊進行疏浚，極大地提高了湖區防御洪水能力。治太骨干工程體系全面建成，發揮了巨大防洪減災效益。在洞庭湖、鄱陽湖區開展了大規模的"平垸行洪，移民建鎮、退田還湖"，實現了千百年來從圍湖造田、與湖爭地到大規模退田還湖、給洪水以出路的歷史性轉變。
　　二是湖泊資源科學開發利用取得巨大效益。通過對平原湖泊的綜合治理，湖區及周邊地區城鄉供水和農業灌溉用水得到保障，許多平原湖區已經成為農副產品的重要生產基地。合理利用水能資源豐富的高原、山區湖泊發展水電，改善了當地人民群眾的生產生活條件。此外，湖泊水產、航運、旅游等重要資源的開發和利用也取得了明顯成效。
　　三是湖泊水資源管理保護邁出重要步伐。開展湖泊水功能區劃，依法提出限制排污總量意見，為控制水污染、保護水資源提供了重要依據。制定了湖泊取用水總量控制指標，實行嚴格的取水許可管理。不斷加大對太湖、巢湖、滇池等重點湖泊的水污染防治力度。以湖泊水源地保護為重點，實施最嚴格的水資源管理和保護。
　　四是部分河湖生態系統逐步恢復和改善。對塔里木河、黑河進行生態治理和修復，使塔里木河下游的臺特馬湖碧流復歸，黑河下游的東居延海生機重現。在湖北武漢、江蘇無錫、吉林松原等城市開展湖泊及濕地生態保護和修復試點，為城市湖泊生態保護積累了寶貴經驗。對太湖多次實施"引江濟太"，累計引水近200億立方米，入太湖近90億立方米，向下游增加供水148億立方米，有效提高了流域水資源和水環境承載能力。對南四湖、向海、白洋淀、衡水湖、扎龍等湖泊濕地實施應急生態補水，顯著改善了生態環境。
　　五是湖泊依法管理保護工作不斷強化。國家先后出臺了水法、水污染防治法、河道管理條例等涉及湖泊的法律法規。《太湖流域管理條例》頒布實施，開創了我國流域性綜合立法的先河。江蘇、武漢、南昌、昆明等湖泊較多的省市先后頒布實施了湖泊開發、保護的專門法規。水利部和各地組織編制了流域綜合規劃以及岸線利用、河道采砂、湖泊保護等一系列專業規劃。加強河湖管理范圍內建設項目審批管理，加大對非法侵占河湖水域岸線和非法采砂等行為的打擊力度。
　　六是湖泊管理保護能力逐步增強。在第一次全國水利普查中，對河湖開發治理保護情況進行全面摸底，并首次對青海湖、納木錯、艾比湖等西部重要湖泊進行了全面系統的容積測量，填補了歷史資料空白。一些湖泊成立了跨部門和地區的管理保護聯席會議制度，一些湖泊建立了綜合性管理機構，重點湖泊水質水量監測站網進一步完善。
　　同時，我們也要看到，當前湖泊管理和保護仍然存在一些亟待解決的問題。一是湖泊萎縮退化形勢嚴峻。部分湖泊水位持續下降，集水面積和蓄水量不斷減小，有的甚至完全干涸。二是湖泊污染和富營養化嚴重。全國被污染湖泊面積居高不下，污染范圍從城市小湖泊發展到大中型湖泊，水體富營養化問題嚴重，水華暴發、水體缺氧等現象時有發生。三是湖泊生態功能嚴重退化。由于過多的人類活動，包括圍墾、圍網、圍堤、亂修亂建、濫捕濫撈等，破壞湖泊生態系統平衡，導致湖泊生物多樣性受到嚴重損害，生態功能嚴重退化。四是湖區防洪減災能力偏低。受河道淤積、城鎮及圩區面積擴大、河湖面積減少等因素影響，湖區防洪減災的難度進一步增加。
　　二、加強湖泊管理保護的意義重大
　　當前和今后一個時期，是我國全面建設小康社會的關鍵時期，也是深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期，經濟社會發展對湖泊管理保護工作提出了新的更高要求。胡錦濤總書記2008年初視察淮河時明確提出，要讓湖泊休養生息、恢復生機，這是指導我國新時期湖泊管理保護的重大戰略思想。2011年中央1號文件和中央水利工作會議也明確提出，到2020年，基本建成水資源保護和河湖健康保障體系，主要江河湖泊水功能區水質明顯改善，城鎮供水水源地水質全面達標。貫徹落實中央重要決策部署，加強湖泊管理保護，促進湖泊的健康發展和湖泊資源的可持續利用，是一項重大而緊迫的戰略任務。
　　第一，從加快轉變經濟發展方式、促進科學發展看。長期以來，由于經濟發展方式粗放，一些地方對湖泊進行過度開發甚至是破壞性開發，湖泊周邊經濟發展布局不合理，高污染、高消耗、高排放企業密布，造成湖泊不堪重負。迫切需要加快轉變經濟發展方式，加強湖泊管理保護工作，有效改善湖泊及周邊地區生態環境，切實提高生態系統服務功能，進一步促進經濟社會全面協調可持續發展。
　　第二，從維護人民群眾根本利益、保障改善民生看。隨著經濟發展和社會進步，人們對湖泊功能的要求越來越高，需要提供更加方便快捷的交通運輸、更加綠色安全的水產品、更加潔凈的水資源、更加秀美的湖濱風景。加強湖泊管理保護，盡快改善當前不當開發和環境污染對湖泊生態的破壞，直接關系人民群眾切身利益，關系社會和諧穩定。
　　第三，從優化水資源配置、增強水資源調控能力看。我國湖泊淡水儲量約占我國陸地水資源總量的8.5%，是水資源配置的有效載體，鄱陽湖、洞庭湖、南四湖等湖泊均位于流域水資源配置的關鍵節點，起著重要的水資源配置和徑流調蓄作用。加強湖泊的管理保護工作，對優化水資源配置、增強水資源時空調控能力十分關鍵、非常重要。
　　第四，從完善防洪減災綜合體系、保障防洪安全看。我國主要大湖大多是重要的蓄滯洪區，發揮著吞吐江河、蓄滯洪水、調洪削峰的重要功能。如鄱陽湖汛期可削減洪峰流量的20~30%，大大減輕長江的洪水威脅。加強湖泊管理和保護，完善湖泊綜合防洪除澇減災體系，對保障湖區乃至整個流域防洪安瀾具有十分重要的作用。
　　第五，從改善湖泊生態環境、促進生態文明建設看。湖泊是生態系統的重要組成部分，維護湖泊健康就是要建設以湖泊資源環境承載力為基礎、以湖泊自然規律為準則、以可持續發展為目標的資源節約型、環境友好型社會，讓江河湖泊休養生息。這是生態文明理念在水環境保護領域中的集中體現，是生態文明建設中的一項重要任務。
　　第六，從實施流域綜合管理、推進依法治水管水看。當前，我國湖泊管理保護法規體系還不健全、管理體制尚未理順、工作機制亟待完善。水資源的不可分割性決定了必須以流域為單元，遵循自然規律、經濟規律和社會規律，逐步實現湖泊流域綜合管理，加大依法治水和湖泊綜合管理力度，推進湖泊管理保護走上法制化、規范化軌道。
　　三、全面推進湖泊健康與可持續發展
　　當前和今后一個時期，湖泊管理保護工作必須以科學發展觀為指導，牢固樹立以人為本、人與自然和諧相處的治水理念，以維護湖泊生命健康和可持續利用、建設資源節約型和環境友好型社會為目標，堅持預防保護、綜合治理、生態修復相結合，實施最嚴格的水資源管理制度，科學合理地開發利用湖泊資源，依法嚴格規范和約束人類不合理活動，堅決遏制湖泊萎縮和退化趨勢，全面改善湖泊生態系統，讓湖泊休養生息、恢復生機，永續為人類造福。
　　湖泊管理和保護要做到"六個更加注重"：一是更加注重人水和諧。正確處理經濟社會發展與水資源、水環境承載能力的關系，牢牢把握開發利用的底線，確保湖區防洪安全、供水安全、生態安全以及水資源可持續利用。二是更加注重源頭控制。在實施湖泊綜合治理的同時，積極推動流域經濟發展方式轉變，加快建立有利于保護水環境和水生態的產業體系和生產消費模式。三是更加注重流域統籌。在遵循流域整體規劃與統一布局的前提下，統籌考慮湖泊治理與開發的實際需要，努力實現流域與湖泊發展的良性互動。四是更加注重因湖制宜。堅持"一湖一策"，制定綜合治理措施和具體解決方案，積極構建湖泊生態環境保護長效機制。五是更加注重政策支持。加大政府主導和政策扶持力度，建立財政投入穩定增長機制，多渠道增加投入，調動全社會參與湖泊治理與保護的積極性。六是更加注重團結協作。妥善處理好流域與區域、地區之間、部門之間的關系，落實責任和分工，密切溝通和協調，形成團結治湖、團結治水的合力。
　　要科學制定湖泊分類管理和保護對策。
　　城市湖泊資源環境承載壓力巨大，要加強管理保護立法，盡快制定水域岸線控制規劃，劃分湖泊岸線的功能分區，保護湖泊水域岸線的穩定和水面不被侵占，同時，強化入湖排污口管理，嚴格控制入湖污染物；開展湖泊水生態修復工作，恢復河湖的流動性。
　　內陸湖泊大多位于河流的中下游，湖泊與流域的水循環關系極為密切，湖泊水體及其生態系統完全依靠流域水系的水量補給，要維持湖泊的水量平衡。
　　江河中下游平原湖泊受區域經濟社會快速發展的影響，湖泊水量過程改變、水質下降嚴重、生態系統退化，要合理開發利用湖泊資源，促進水質和水生態的持續改善。
　　濕地湖泊要抓緊制定湖泊流域水量分配方案，盡快開展流域水量調度工作，特別是枯水季節的水量調度工作，同時，加快建立自然保護區，控制土地資源的開發利用，保護湖泊水面面積。
　　高原湖泊生態系統比較脆弱，要以有效保護為重點，避免因資源的不合理開發利用導致湖泊生態系統退化，對湖泊資源開發利用程度較高、污染較嚴重的流域，要抓緊進行全面治理。
　　為此，要重點做好以下工作：
　　第一，堅持科學規劃，明確湖泊管理保護目標任務。牢固樹立科學發展、和諧發展的治湖理念，統籌保護與開發、協調生態與發展、平衡流域與區域、兼顧當前與長遠，全面構建湖泊管理和保護規劃體系，科學確定湖泊治理開發與管理保護的總體目標、階段安排、重點任務、投資規模、保障措施，為湖泊管理保護工作提供科學指導。
　　第二，堅持預防為主，建立湖泊健康監測評價體系。在大規模開展湖泊健康評估工作條件尚不成熟的情況下，要積極開展試點，總結規律、積累經驗，建立湖泊健康評估的基本方法、技術標準體系和工作機制，最終實施對所有重要湖泊的"定期體檢"。同時，要完善湖泊水量、水質和水生態系統監測計量系統建設，加強對湖泊水文水資源、物理、化學以及生物特性的監測，為開展湖泊動態管理保護奠定堅實基礎。
　　第三，堅持蓄泄兼籌，構建江湖兩利防洪減災格局。繼續實施退田還湖、退漁還湖、洪道疏浚，加強圩區管理，恢復天然湖泊水域面積。根據蓄滯洪區運用標準和分蓄洪水的要求，合理安排圍堤、隔堤、進退洪設施等防洪蓄洪工程建設；根據蓄滯洪區的洪水特點、風險程度和人口分布狀況，科學安排安全區、保莊圩、救生臺、安全樓等避洪設施和撤退道路建設，建立可靠的蓄洪控制工程體系和有效的防洪安全保障體系。
　　第四，堅持優化配置，加快河湖水系連通工程建設。以重要江河流域主要骨干水系河道為基本框架，以重大骨干控制性工程和南水北調等調水工程為主要控制節點和通道，充分發揮湖泊的水資源配置和調蓄作用，多種措施并舉，構建我國"四橫三縱、東西互濟、南北調配"的水資源優化配置體系，形成布局合理、連通有序、通暢自然、循環良性、生態健康，引排得當、蓄泄兼籌、豐枯調劑、多源互補的江河湖庫水系連通格局。
　　第五，堅持標本兼治，推進湖泊水環境治理和修復。依據水功能區劃，科學核定湖泊水域納污能力，提出分階段入河、入湖污染物排放總量控制計劃，加強已建、新建入河、入湖排污口管理和整治，逐步實現清水入湖。充分發揮生態的自我修復和自然凈化功能，綜合運用截污治污、底泥清淤、打撈藍藻、調水引流、生物控制等措施，對湖泊水生態系統以及主要入湖河道、河口進行綜合治理。加大湖泊上游水土流失綜合治理力度，開展生態清潔小流域建設，減少入湖泥沙，防治面源污染。
　　第六，堅持依法治水，強化湖泊水域岸線利用管理。抓緊修訂河道管理條例，推動有關湖泊管理的法律法規出臺，完善湖泊管理保護法律法規體系。盡快編制和完善重要湖泊水域岸線利用和采砂規劃，制訂有效保護、合理開發利用方案，岸線區劃要與現有的防洪分區、水功能分區、農業分區、自然生態分區等區劃相協調。統籌各個部門涉湖執法力量，加大湖泊執法監督力度，加強湖泊管理范圍內建設項目管理，堅決打擊違法設障、非法圈圍、非法采砂行為，依法取締非法占用湖泊水域、灘地的建設項目，依法查處擅自取水排污行為。
　　第七，堅持改革創新，建立健全湖泊管理體制機制。分級制定湖泊保護名錄，建立政府負責、分級管理的湖泊管理保護責任體系，實行湖泊管理保護績效目標管理。明確湖泊管理保護機構，充實管理人員，配備必要的巡查和管理設備，有效開展湖泊管理保護工作。建立部門溝通協調機制，重要湖泊要建立管理保護聯席會議制度，提高工作的協調性。健全湖泊管理保護投入機制，加大政府投入力度，充分發揮公共財政投入的引導作用，積極探索湖泊治理保護生態補償機制。廣泛宣傳湖泊管理保護的重大意義，建立社會參與機制，引導社會公眾像愛護自己的眼睛一樣愛護湖泊，形成湖泊管理保護的良好氛圍。
　　第八，堅持科技引領，加強湖泊管理保護能力建設。深入研究全球氣侯變化和人類活動對湖泊生態系統的影響，強化湖泊水生態系統保護與修復關鍵技術研發，積極開展重點湖泊生態安全評估，為實現湖泊資源的合理開發、有效保護、科學管理和可持續利用提供科技支撐。
　　女士們、先生們，湖泊是大自然的璀璨明珠，是人類的親密朋友。加強湖泊管理保護、促進湖泊健康與可持續發展，是人類社會的共同追求，是我國現代化進程面臨的重大課題。讓我們攜手并肩，共同努力，關注湖泊、珍愛湖泊、善待湖泊、保護湖泊，實現人與湖泊的和諧發展、人與水的和諧相處，讓湖泊更好地惠澤民生、造福人類！
　　最后，預祝中國首屆湖泊論壇取得圓滿成功！