行政許可設定制度的一項重要功能在于促使政府職能的重新界定，促進政府職能與管理方式的實際轉變，推動政府與社會、市場、中介機構和行業組織關系的調整和重構。在這場重組中，水利行政管理根據自身的特點該如何加快職能轉變，找準在各種作用力中的位置，確實值得探討。

　　破解“改變管理方式”的困惑

　　■付永杰　水利部政策法規司

　　改變管理方式是在行政審批制度改革過程中形成的對既有行政審批項目的一種處理方式，其目的在于轉變政府職能、發揮行業組織或者中介機構的自律管理作用?！缎姓S可法》第十三條規定，行業組織或者中介機構能夠自律管理的事項，可以不設定行政許可。這成為改變管理方式這種處置措施的法律依據。

　　對于如何正確理解改變管理方式的含義、怎樣改變管理方式、如何處理好行政管理與自律管理的關系，專家學者和社會公眾仁者見仁、智者見智。筆者對此進行了簡單歸納，并試圖找尋破解之策。

　　解惑之一：改變管理方式的科學內涵

　　對于改變管理方式的行政審批項目，有人理解為行政機關不再管了，由行業組織或者中介機構進行自律管理。我認為這樣的認識不夠全面。改變管理方式至少有三層含義：首先，行政機關對特定的事項不再采用行政審批的管理方式，如水利部從國務院發布決定時起就不能再頒發水利工程建設監理人員資格證書、編制水土保持方案單位資格證書等；其次，有關行業組織或者中介機構可以通過一定的方式對從事上述行業的單位或者人員實施自律管理，實現自我約束、自我發展；第三，行政機關停止行政審批行為后，仍然可以采取其他行政管理方式對原來的管理對象實施管理，而不能放棄監管，怠于履行法定職責。這一點是容易被忽視的。事實上，在行業組織或者中介機構還很不發達的現階段，行政機關的監管是維持一個健康有序的市場所不可或缺的力量?；谶@樣的思路，水利部門對于轉變管理方式的行政審批項目，應當積極探索新的管理方式，在維護市場秩序方面有所作為。

　　解惑之二：行業組織、中介機構及自律管理的界定

　　改變管理方式的措施之一是由行業組織或者中介機構實施自律管理。但行業組織、中介機構為何物，有些人沒有明確的認識，甚至把一些普通的國有事業單位說成是行業組織，這直接關系到改變管理方式項目的順利實施。

　　我認為，行業組織是由從事一定行業的單位或者個人按照自愿的原則發起成立、或者在政府機關的引導下組織成立的。通過制定自律規則進行自我管理、自我服務、自我約束、自我發展的非營利性的社會團體，是從事特定行業的單位或者個人行使自治權的組織形式，是市場經濟體制下維護市場秩序的一支重要力量。中介機構是接受特定單位或者個人的委托，為其提供特定服務，以營利為目的社會組織。如律師事務所出具法律意見書，會計師事務所出具財務報告，認證機構出具認證證書等。中介機構為維持自身的信用，一般會客觀、公正地提供各種證明和評估意見，客觀上起到對服務對象進行監督的作用。不難看出，自律管理與行政管理是截然不同的，與普通事業單位行使職能也有本質的區別。水利部所屬的建設與管理總站、水土保持監測中心、綜合事業局等單位不是行業組織或者中介機構，不能實施自律管理。

　　解惑之三：行政管理與自律管理的關系

　　有人把行政管理與自律管理對立起來，認為既然行政機關不再審批了，由行業組織或者中介機構實施自律管理，那么行政機關對有關事項就不要再管了。

　　我認為，在市場經濟體制下，行政管理與自律管理應該是互動的，二者各司其職，互相補充，互相為用。即便是對于自律管理的事項，行政機關依然要制定必要的行為規則，給予必要的政策指導，履行必要的市場監管職能，特別是對行業組織或者中介機構的監督管理，必要時給予行政處罰或者采取其他行政措施。沒有適時適度的行政管理，自律管理就不可能實現。

　　需要說明的是，行政管理與自律管理在不同的經濟社會發展階段所表現出的作用和效能是不同的，市場經濟不發達時，行政管理居于主導地位；隨著市場經濟體制的完善，自律管理逐步發育并成熟，行政管理在某些領域會逐步讓位于自律管理。行政管理與自律管理在發展歷程中是此消彼長的。目前，對于律師這個職業，既有司法行政機關的行政管理，又有律師協會的管理；對于證券行業，既有證監會的行政管理，又有證券業協會的自律管理。這反映了市場經濟體制的發展和完善過程。轉變管理方式的水利行政審批項目，目前還不具備實施自律管理的條件，水利部門在相當長的一段時間內還要承擔起市場監管的重任。

　　解惑之四：行政機關怎樣改變管理方式

　　對于改變管理方式的行政審批項目，行政機關在明確了自己的角色后，更重要的是探索出一套切實可行的監督管理辦法。

　　對于習慣于以審批促管理、以收費抓監督的行政機關來說，除了“守株待兔”式的行政審批似乎就沒有什么監管手段了，這反映出行政管理水平的低下和服務意識的淡薄。

　　事實上，對于某種活動的社會控制，在事前、事中、事后不同階段，可以有許可、登記、備案、認證等多種方式。我認為，水利部門不妨從以下幾個方面探索非審批方式的行政管理：第一，建立監督檢查制度，及時、有效地查處違法行為，實施過程管理，這對行政機關提出了較高的要求；第二，建立事后備案制度，對特定活動進行事后監督，發現問題及時糾正；第三，建立事前登記制度，對于某些活動可以要求進行事前登記，登記時只要提供規定的材料即可，行政機關不進行實質審查，發現問題隨時處理；第四，實施信用管理制度，對于管理對象在從業過程中的行為，建立權威的信用檔案，提供社會公眾可以查詢的途徑，督促管理對象依法執業、誠實守信。

　　背景

　　2004年5月19日，國務院發布了關于第三批取消和調整行政審批項目的決定，其中對一些項目“改變管理方式，不再作為行政審批，由行業組織或中介機構自律管理”。此前，國務院曾于2003年2月27日公布了一批改變管理方式的行政審批項目目錄。上述兩批改變管理方式的行政審批項目目錄中包含水利行政審批項目11項，包括水利工程建設監理人員資格審批、水利工程造價工程師資格審批、編制開發建設項目水土保持方案資質審批等，主要是授予資格資質、準予進入特定行業的市場準入審批。

　　構筑水利依法行政新形象

　　■王曉娟　水利部發展研究中心法制處

　　構筑法治政府的基本要求

　　加快職能轉變，建設有限政府?！缎姓S可法》確定的行政許可設定制度表明法律對政府管理社會生活和經濟生活的范圍作了限制，標志著政府管理理念從“全能政府”向“有限政府”的轉變。這要求水利部門在對水資源實行統一管理上真正實現政企分開、政事分開、政社分開，使水行政管理職能切實轉到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來。

　　強化行政監督，建設責任政府。這要求水利部門必須強化責任意識，在履行水行政管理職責時嚴格按法律規定的權限和程序行使權力，加快建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的水行政執法體制，健全行政決策監督和責任追究制度，認真實行行政復議制度，完善規章和規范性文件的備案審查制度，同時加強對水利工程質量監督和水利投資項目的審計、監察等專門監督。

　　推進政務公開，建設陽光政府?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，陽光政府已經成為法治政府的重要特征?！缎姓S可法》確立的行政許可公開、透明原則和一套相應的制約機制，要求水利部門必須要進一步推行政務公開，對行政管理相對人申請辦理的涉水許可事項，不僅要公開申請辦理的條件、程序、時限，還要公開辦理的結果。要建立和完善水利改革重大問題的議事規則和集體決策程序。水利系統還要加快推進電子政務建設，及時將水利公共信息向社會公布。

　　完善信用體系，建設誠信政府。《行政許可法》首次以法律的形式確立了信賴保護原則，這要求水利部門要嚴格執行行政許可法的規定，加快水利信用建設，用自己的誠信行為取信于社會。因違法行政給老百姓造成損害的，要按國家賠償法的規定予以賠償，并依法追究責任。因政策調整給老百姓造成損失的，要依法補償，真正取信于民。

　　提高行政效能，建設服務政府?！缎姓S可法》遵循便民的原則，規定了行政許可事項聯合、集中辦理制度，行政許可書面申請、書面審查制度，網上許可申請等制度，行政許可申請材料修改、更正一次告知制度，簡易程序與當場決定程序，行政許可的期限制度以及行政許可限制收費制度，等等。這要求水利部門要進一步建立和完善行政許可的統一辦理、聯合辦理、集中辦理制度，推行“一個窗口對外”、“一站式服務”和“一次性告知受理條件”等便民措施，促進水利系統全體工作人員樹立服務意識，提供優質服務，提高辦事效率。

　　水利部門當前應當做好幾項工作

　　切實實現水行政職能和管理方式的轉變。水利部一方面要承擔起對“有限資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入的管理職能”，另一方面又要充分發揮市場機制的基礎性作用，凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定、市場競爭機制能夠有效調節、行業組織或者中介機構能夠自律管理的事項，以及采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的事項，該放的放，該轉的轉，要強化間接管理和事后監督。

　　實現水行政許可的規范化。一是行政許可的設定要有法定依據，二是實施行政許可要按照法定程序，三是實施行政許可不得違法收費，四是加強對設定和實施行政許可的監督檢查。確保各項規定落到實處。水利部的當務之急是抓緊研究制定落實《行政許可法》的管理制度和與之相配套的規章，包括受理行政許可申請、統一送達行政許可決定制度，實施行政許可聽證制度，實施行政許可的具體工作程序，對被許可人的監督檢查制度，實施行政許可的責任追究制度等。

　　聲音

　　在我國，只有讓人民與政治家、行政官員更平等，在平等的基礎上進行自由的討論，才有可能在對法律文本形成共識，最終減少法律文本的模糊性。行政許可法使人民在行政許可程序中有了更多與行政官員平等對話的機會，從而有利于法律文本在整個社會中達成清晰的共識。

　　中國人民大學行政管理學系主任　毛壽龍

　　現實的危險是，行政部門在規避許可法后，又創造出很多新的辦法。在我國主要還是靠行政權力配置資源的大環境下，行政許可制度如何協調發展？取消大量行政許可是否會引起創設更多許可？體制上的沖突對行政許可法的實施提出了問題。另一個問題是既得利益怎么辦？既得利益因許可喪失后會出現反彈，因為利益很難取舍。既得利益過去大多是通過新體制向舊體制的贖買過渡的，這次許可法則不同，它采取的是強行把原有利益分割出來的辦法，而非贖買。利益主體是否同意？我們又拿什么來贖買使之放棄利益？這種既得利益的反彈，一定程度會影響許可法的實施。

　　中國社科院法學所憲法與行政法室主任　周漢華