編者按：進(jìn)入21世紀(jì)，針對黑河流域生態(tài)系統(tǒng)日趨惡化的局面，水利部組織開展了黑河水資源問題及其對策研究。為配合黑河綜合治理，2002年3月，水利部正式批復(fù)張掖市為全國第一個節(jié)水型社會建設(shè)試點(diǎn)，旨在通過這一典型地區(qū)的試點(diǎn)建設(shè)，探索西北內(nèi)陸河流域乃至北方缺水地區(qū)水資源承載能力的現(xiàn)代水利建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，為“十五”期間全面推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)提供技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、體制、政策等方面的示范。節(jié)水型社會試點(diǎn)建設(shè)經(jīng)過一年多的努力，在張掖已初見成效。水利部將于金秋十月在張掖召開節(jié)水型社會建設(shè)經(jīng)驗(yàn)交流會，推動此項(xiàng)工作全面發(fā)展。

　　金秋的張掖，一片生機(jī)，盡收眼底的是碧綠與金黃的交織。綠洲中一些農(nóng)民正在為來年耕種的土地而秋灌保墑，還把豐收的喜悅掛在臉上。這個被歷史的機(jī)遇重新定位的古代重鎮(zhèn)，在節(jié)水型社會的發(fā)展道路上一路前行，充滿希望。
　　今年9月，記者來到張掖市采訪，親身感受到節(jié)水型社會建設(shè)給黑河流域中游的這塊綠洲所帶來的深刻變化。特別是水權(quán)制度的確立和水市場的培育，讓我們在日益突顯的全國性缺水危機(jī)中，看到了一種有利于全社會可持續(xù)發(fā)展的新型水資源管理的運(yùn)行機(jī)制正在形成。

　　建設(shè)節(jié)水型社會是必然選擇

　　甘肅省張掖市位于河西走廊中部，北面是巴丹吉林沙漠和騰格里沙漠，降水少，蒸發(fā)大。而因其處在黑河流域中游，依靠發(fā)源于祁連山冰川的黑河水滋養(yǎng)，成為一片綠洲。黑河水造就了“金張掖”，使其成為全國重要的商品糧基地和蔬菜生產(chǎn)基地。
　　張掖市水資源總量為26．5億立方米，人均水資源量只有1250立方米，畝均水量僅為511立方米，分別為全國平均水平的57％和29％。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，張掖市面臨水資源嚴(yán)重短缺。一方面，用水量大幅增加；另一方面，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和用水方式并未改進(jìn)，用水效率低，在水資源短缺的情況下，張掖還種植了為數(shù)不少的高耗水作物，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)沿襲大水漫灌，水資源浪費(fèi)相當(dāng)普遍。
　　張掖在黑河中游，用水增加最終結(jié)果就是擠占下游生活和生態(tài)用水。近年來，張掖對黑河水資源使用占到了全流域的83％，導(dǎo)致黑河下游長時間斷流，在內(nèi)蒙古阿拉善盟額濟(jì)納旗引起了嚴(yán)重的生態(tài)問題，黑河尾閭西、東居延海先后于1961年和1992年完全干涸，大片胡楊林死亡，荒漠化發(fā)展迅速。干涸的居延海和萎縮的額濟(jì)納綠洲成了影響中國北方約200萬平方公里的沙塵源地之一。
　　無論是黑河流域還是張掖綠洲，水資源已難以支撐流域現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展模式，難以維系良好的生態(tài)系統(tǒng)，通過節(jié)水提高水資源承載能力成為解決問題的必由之路。2001年2月，國務(wù)院第94次總理辦公會議專題研究了黑河水資源問題，決定對黑河流域?qū)嵤┙谥卫?。同?月，水利部部長汪恕誠到張掖視察工作時闡述了“明晰水權(quán)、確定總量與定額兩套指標(biāo)體系”和“強(qiáng)制節(jié)水、采取四種措施”為主要內(nèi)容的水權(quán)理論，希望張掖開展以水權(quán)為中心的水資源管理制度改革，促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置和高效利用，實(shí)現(xiàn)黑河分水與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏目標(biāo)。地方政府積極響應(yīng)。2002年3月，水利部批復(fù)同意張掖市開展節(jié)水型社會建設(shè)試點(diǎn)工作。這是我國第一個節(jié)水型社會建設(shè)試點(diǎn)，旨在通過初始水權(quán)分配、水資源優(yōu)化配置、水資源調(diào)配與管理等多方面的探索，為我國北方干旱、半干旱地區(qū)探索出一條基于區(qū)域水資源承載能力的現(xiàn)代水利建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的新模式，為“十五”期間全面推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)提供政策、法規(guī)、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)等方面的成功經(jīng)驗(yàn)和全方位的示范。2002年12月26日，水利部和甘肅省政府共同批復(fù)了《張掖市節(jié)水型社會建設(shè)試點(diǎn)方案》。

　　建立三大體系　不斷提高水資源水環(huán)境承載力

　　水利部對張掖市節(jié)水型社會建設(shè)的要求非常明確：通過開展節(jié)水型社會建設(shè)，不斷提高水資源和水環(huán)境的承載能力，在水資源的管理方面達(dá)到“城鄉(xiāng)一體，水權(quán)明晰，以水定產(chǎn)，配置優(yōu)化，水價合理，用水高效，中水回用，技術(shù)先進(jìn)，制度完備，宣傳普及”的目標(biāo)。
　　張掖市從建立三大體系入手推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)。一是建立以水權(quán)為中心的水資源管理體系，二是建立適應(yīng)水資源承載能力的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系，三是建立為水資源優(yōu)化配置提供基礎(chǔ)的水利工程體系。
　　在實(shí)施過程中，臨澤梨園河、民樂洪水河、山丹馬營河、高臺駱駝城、甘州區(qū)盈科等5個灌區(qū)先后被張掖市選為試點(diǎn)。5個灌區(qū)分別編制完成了水資源配置方案，確定了用水總量指標(biāo)，完成了試點(diǎn)灌區(qū)水權(quán)逐級確定，對灌區(qū)各行業(yè)用水進(jìn)行定額管理，建立了相應(yīng)制度對水費(fèi)計收、水權(quán)交易等進(jìn)行規(guī)范，成立了農(nóng)民用水者協(xié)會，推進(jìn)參與式、民主化管理。
　　與以前不同的是，試點(diǎn)后用水戶擁有了水權(quán)證，以及水權(quán)證背后相應(yīng)的用水指標(biāo)和手中的水票。過去無限度使用的水開始成為生產(chǎn)者賬本上的重要開支后，不管在觀念上還是實(shí)際生產(chǎn)中，其效果和影響力是顯而易見的。
　　在梨園河灌區(qū)，通過實(shí)施用水總量控制，2002年高耗水田面積較2001年減少3萬畝，新增優(yōu)質(zhì)高效牧草8000畝，灌區(qū)糧經(jīng)比例由2000年的73∶27調(diào)整到48∶52與2000年相比少引河水2500萬立方米，通過節(jié)約用水，平均每畝水費(fèi)減少7元。
　　洪水河灌區(qū)根據(jù)用水定額和水權(quán)面積將水量層層分解到各用水戶，明確各村組、各用水者協(xié)會、各用水戶的水權(quán)，核發(fā)水權(quán)證2．21萬份，實(shí)行了定額供水。按照水權(quán)交易規(guī)則，在政府調(diào)控下，灌區(qū)內(nèi)用水者們開展了形式各異的水權(quán)水量交易。
　　灌區(qū)三堡鎮(zhèn)彭莊村農(nóng)民用水者協(xié)會會長趙懷普告訴記者，在用水者協(xié)會成立之前，工程管理混亂，不但灌水定額高、灌地少，而且灌水不均，浪費(fèi)水量。協(xié)會成立后，用水戶的節(jié)水意識明顯提高，能自發(fā)調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，琢磨灌水方法。另外還避免了搭車收費(fèi)，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。彭莊村2000年共引入支口水量38．46萬立方米，人均300元左右，單方水價達(dá)到0．17元，是實(shí)際水價的1．8倍。2001年協(xié)會成立后，人均支出為140元，2002年人均為134．7元，單方水價也降至0．1元。
　　山丹縣馬營河灌區(qū)，積極試驗(yàn)推廣低壓管道輸水灌溉、滴灌、噴灌等節(jié)水技術(shù)，建成了以清泉、位奇為輻射中心的節(jié)水示范區(qū)，配套面積達(dá)2萬多畝，對節(jié)約用水、提高水的利用效率起到了推動作用。
　　高臺縣駱駝城灌區(qū)利用水價的杠桿調(diào)節(jié)作用促進(jìn)節(jié)約用水。該灌區(qū)除生產(chǎn)小麥、玉米等糧食作物外，通過調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，已初步形成釀酒葡萄、番茄、啤酒花、草畜、中藥材、水果等六大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。2002年農(nóng)民人均純收入達(dá)到2643元。
　　張掖市在建立以水權(quán)為中心的水資源管理運(yùn)行體系過程中，為優(yōu)化水資源配置，實(shí)現(xiàn)了全市城鄉(xiāng)水務(wù)一體化。2002年12月，張掖地區(qū)水電處改制為張掖市水務(wù)局。在這之前，民樂縣水電局、山丹縣水電局改為水務(wù)局，縣自來水公司整體移交縣水務(wù)局管理。臨澤、高臺、肅南縣也均已正式掛牌成立了縣水務(wù)局，初步實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理的目標(biāo)。
　　重點(diǎn)實(shí)施工業(yè)強(qiáng)市、產(chǎn)業(yè)富民、推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，張掖市逐步建立起與水資源承載能力相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系。在工業(yè)強(qiáng)市上，發(fā)揮水能、礦產(chǎn)資源優(yōu)勢，重點(diǎn)做好電、煤、鎢三篇大文章。電煤鎢三大資源開發(fā)項(xiàng)目建成后，年可實(shí)現(xiàn)銷售收入94．5億元，超過目前GDP總量，將從根本上改變張掖工業(yè)短腿的局面。圍繞產(chǎn)業(yè)富民，張掖市全面落實(shí)“三禁三壓三擴(kuò)”政策：禁止新開荒地，禁止移民，禁種高耗水作物；全面壓縮耕地面積，壓縮糧食面積，壓縮高耗水作物；擴(kuò)大林草面積，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)作物面積，擴(kuò)大低耗水作物面積。三年壓縮水稻10萬畝、帶田40萬畝，退耕還林還草71萬畝。重點(diǎn)建設(shè)草畜產(chǎn)品加工、種子加工、果蔬產(chǎn)品加工和輕工原料加工四大龍頭企業(yè)群體，帶動全市種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。圍繞推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，按照建設(shè)全省一流中等城市的目標(biāo)，突出張掖歷史文化名城特色，不斷完善城市功能。將張掖城區(qū)面積擴(kuò)大1倍，達(dá)到40平方公里；加快以縣城為重點(diǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開發(fā)區(qū)和建制鎮(zhèn)為支撐的小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐，增強(qiáng)城鎮(zhèn)的就業(yè)容納能力，為發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化奠定基礎(chǔ)，有效減輕農(nóng)業(yè)和土地對水資源的壓力。通過實(shí)施三大戰(zhàn)略，全市三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2000年的42∶29∶29調(diào)整到36∶31∶33，單方水的GDP產(chǎn)值逐步提高。
　　支撐節(jié)水型社會建設(shè)，張掖精心打造與水資源優(yōu)化配置和高效利用相適應(yīng)的水利工程體系。加強(qiáng)輸水設(shè)施建設(shè)，加快骨干調(diào)蓄工程建設(shè)，狠抓各項(xiàng)節(jié)水技術(shù)推廣，加強(qiáng)水源地生態(tài)保護(hù)和建設(shè)，通過實(shí)施工程體系建設(shè)，提高了水資源的有效利用率，年可減少黑河引水2億多立方米。

　　政府調(diào)控　市場引導(dǎo)　公眾參與　節(jié)水型社會運(yùn)行機(jī)制正在形成

　　張掖市委、市政府形成共識：建設(shè)節(jié)水型社會，優(yōu)化水資源配置，是全面建設(shè)小康社會的基礎(chǔ)保障。他們的思路是，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和水資源管理利用過程中，采取法律、行政、經(jīng)濟(jì)、工程、技術(shù)等綜合措施，建立政府調(diào)控、市場引導(dǎo)、公眾參與的水資源管理運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全社會用水的高效合理，支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。
　　讓我們來梳理一下張掖市初步形成的水資源管理運(yùn)行機(jī)制：主管部門根據(jù)國務(wù)院確定的黑河分水方案，扣除黑河正義峽斷面向下游分水的指標(biāo)后，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，在制訂農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活和生態(tài)用水之間的指導(dǎo)性用水比例的基礎(chǔ)上，將剩余的可利用水資源量作為張掖市的用水量，逐級分配到各縣區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各村組，并層層實(shí)行總量控制。有了總量還要定額，即制訂生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)等各行業(yè)、各方面的用水定額和基本計量水價，超定額的實(shí)行累進(jìn)加價，并且實(shí)行城鄉(xiāng)水務(wù)統(tǒng)一管理。
　　在農(nóng)村，限量的水是怎樣進(jìn)行分配的呢？水務(wù)部門以承認(rèn)2000年實(shí)際灌溉面積為原則，在確保生活、滿足生態(tài)的前提下，綜合考慮人口數(shù)量、用水總量指標(biāo)、用水定額和渠系配套狀況等因素核定灌溉面積進(jìn)行初始水權(quán)分配。所確定的灌溉面積即為（配）水權(quán)面積。今后新增耕地不再配水，禁止開荒。農(nóng)民通過用水戶協(xié)會參與水權(quán)、水價、水量的管理和監(jiān)督。在水行政主管部門監(jiān)督指導(dǎo)下，村級農(nóng)民用水者協(xié)會根據(jù)確定的水權(quán)面積，將分配到本級的用水總量指標(biāo)進(jìn)行分解，分配給每一用水戶，落實(shí)到地畝，具體到每一灌溉輪次。在此基礎(chǔ)上，由水行政主管部門向每一用水戶核發(fā)水權(quán)證，并實(shí)行水票制。
　　在已界定水權(quán)范圍內(nèi)的水量，無論擁有者是否利用或節(jié)余，都允許自由交易，達(dá)成協(xié)議后，提請農(nóng)民用水者協(xié)會或水管部門組織協(xié)調(diào)供水。轉(zhuǎn)讓價格不超過政府基本水價的4倍。對用水戶節(jié)約的且沒有交易的水票，水管部門以原定水價的120％回購。
　　打個比方，如果一戶農(nóng)民經(jīng)過核定的灌溉面積有10畝地，一畝地定額為450方水，那么農(nóng)民只能從水務(wù)部門購買總額4500方水的水票。不夠用就要通過水權(quán)交易市場，從有節(jié)余的農(nóng)民手中購買水票，價格在規(guī)定范圍內(nèi)隨行就市。
　　張掖的水資源管理運(yùn)行機(jī)制可以概括為8句話：總量控制，定額管理，以水定地，公眾參與，配水到戶，水量交易，水票運(yùn)轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)一體。其主旨是以市場為基礎(chǔ)配置水資源，突出公開透明、公眾參與和民主管理，成功進(jìn)行“政府調(diào)控，市場引導(dǎo)，公眾參與”的節(jié)水型社會運(yùn)行機(jī)制建設(shè)。

　　節(jié)水型社會建設(shè)給張掖帶來新希望

　　“如果說以生態(tài)農(nóng)業(yè)為理念建立新的經(jīng)濟(jì)模式，是以高效來吸引農(nóng)民投身其中的話，那么將水資源商品化，就是通過經(jīng)濟(jì)手段將節(jié)水意識在農(nóng)民心中打下深深的烙印。”張掖市委書記李希認(rèn)為，在走可持續(xù)發(fā)展之路的探索中，讓每個農(nóng)民都樹立起資源意識、環(huán)保意識和長遠(yuǎn)發(fā)展意識，是項(xiàng)艱巨的工作，也是最根本的任務(wù)。
　　張掖在建設(shè)節(jié)水型社會的實(shí)踐中，首先進(jìn)行全民動員，轉(zhuǎn)變觀念，從領(lǐng)導(dǎo)層到基層和廣大群眾，都把向節(jié)水型社會轉(zhuǎn)化作為全社會共同的目標(biāo)，普遍認(rèn)識到水對個體發(fā)展的制約，對張掖發(fā)展的制約，真正認(rèn)識到水是一種商品性的資源。
　　讓農(nóng)民在心中打下“深深烙印”的是水票的出現(xiàn)，這某種程度上表明了新的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系的建立和以水權(quán)為中心的水資源管理體系的最終形成。它解決了節(jié)水的內(nèi)在動力問題，解決了以往行政節(jié)水的弊病。用水多少不再是別人的事。自己該種多少畝地，該種些什么又有效益又省水的作物，種什么作物能多省水，省下來的水是轉(zhuǎn)讓給個人還是國家，今后還要不要開荒——農(nóng)民通過參與水的管理對生活有了新的謀劃，而這謀劃正是和國家前進(jìn)的車輪碾在了一條道上。
　　節(jié)水型社會建設(shè)給張掖帶來新的希望。張掖市連續(xù)3年完成國家確定的黑河分水任務(wù)。今年9月24日，黑河水抵達(dá)內(nèi)蒙古西居延海，這是自1961年以來黑河水第一次進(jìn)入西居延海。經(jīng)濟(jì)保持了持續(xù)發(fā)展，農(nóng)民人均純收入年均增加幅度達(dá)到100元以上。提高了水資源的有效利用率。通過兩年的工程建設(shè)，使渠系水的利用率由50％提高到60％，年可節(jié)水10．15％。增強(qiáng)了全民節(jié)水意識，戶戶明確總量，人人清楚定額，關(guān)心水、珍惜水、愛護(hù)水利工程設(shè)施的局面正在形成。