摘要 水利是國民經濟的基礎設施，是以提供公共產品為主的基礎產業。水利系統最主要的任務是為國民經濟和社會發展提供涉水的公共產品，如防洪減災、抗旱、水污染防治、水資源的配置與保護、生態建設等。水利行業主要特征是公益性、非營利性，體現的是巨大的社會效益。水利提供的公共產品具有消費的非排他性和不可分割性，不是通過市場機制來完成，不可能具有市場壟斷性，不涉及消費者付費，不存在操縱市場價格，通過壟斷價格獲取壟斷利潤的可能。

　　關鍵詞 水利行業 反壟斷 公益性 市場結構

　　壟斷與反壟斷是當前的一個熱門話題。從美國司法部拆分微軟到中國政府對電力、電信、鐵路、民航的拆分重組，都是壟斷惹的禍。最近，有專家認為：“水利的自然壟斷性更強。電信、電力、鐵路、民航具有一些自然壟斷性或者某些環節具有自然壟斷性，但是隨著技術的進步和替代性競爭的出現，使得它們的自然壟斷性大大降低。而水利領域則不然，水利設施顧名思義，與水這種自然資源的狀況有基礎性的、不可分割的聯系，所以其自然壟斷性是最強的”，“政府必須通過規制手段防止自然壟斷性被資產占用單位用來謀取不正當的收益”等等。看來，反壟斷的下一個目標恐怕就是水利系統了。

　　水利究竟是不是壟斷行業？用“規制手段防止自然壟斷性被資產占用單位用來謀取不正當的收益”的思路來對水利系統采取反壟斷措施有沒有道理呢？綜觀國內外反壟斷案例可知，政府對某一行業實施反壟斷措施，必須有兩個前提：一是該行業具有壟斷的市場結構（即市場壟斷性），二是壟斷者有壟斷行為。我認為，水利不是壟斷行業，雖然水利系統中的農業灌溉具有自然壟斷性，但由于特殊的中國國情，農業灌溉不可能形成經濟學意義上的壟斷。所以，用水利系統個別子系統的壟斷性來定義水利是壟斷行業是沒有道理的。對水利實施反壟斷措施是荒唐的。下面談一談我的觀點。

　　一、壟斷的市場結構

　　在微觀經濟學的廠商理論中，最早系統論述“壟斷”的是美國經濟學家Ｅ．Ｈ．張伯倫和英國經濟學家Ｊ．Ｗ．羅賓遜。１９３３年，為了修正馬歇爾競爭假定，張伯倫在其《壟斷競爭理論》中使用了純粹競爭和純粹壟斷的概念，將整個市場劃分為純粹競爭市場、壟斷競爭市場和壟斷市場。羅賓遜夫人在其《不完全競爭經濟學》中使用了“不完全競爭”的概念，并用壟斷來表述各種不完全競爭的市場結構。

　　一般說來，廠商理論的市場分析有兩個假設前提：第一，市場是自由的，市場經營不受來自市場外部的力量控制；第二，廠商總是追求最大利潤的。而廠商獲取最大利潤離不開一定市場條件。根據廠商在市場上的競爭和壟斷程度，市場可以劃分成完全競爭、完全壟斷、寡頭壟斷和壟斷競爭（不完全競爭）４種形式。

　　所謂的完全競爭市場要具備４個條件：一是經濟單位規模小而數量大，市場上存在眾多買者和賣者，單個買者和賣者的行為對商品價格不產生影響。二是產品是同質的。買者不會對任何一個廠商的產品產生偏好。三是資源可以自由流動。沒有一個廠商能夠壟斷生產要素的供給和需求，資本和人力可以毫無困難地進入或退出行業。四是知識是完備的。任何一個經濟主體對市場信息了解是充分的，因此其經濟行為最合理。

　　所謂的完全壟斷市場是指只有一個賣者的市場。即某種商品的生產和銷售完全由一家廠商控制。對于完全壟斷廠商所提供的產品和勞務，不存在直接的替代品與之競爭，否則，完全壟斷無法形成。形成完全壟斷的主要原因是大廠商將本行業其他廠商排擠出該行業，同時其他廠商又由于技術上的障礙（如適用于規模經濟的新技術產生的低成本優勢或某種特殊生產技術，排斥其他廠商）和法律上的障礙（如政府的保護和特許經營）而無法進入該行業。在完全壟斷的市場條件下，一個行業只有一個廠商，廠商可以獨家確定價格，獲取壟斷利潤。

　　所謂的寡頭壟斷市場是指少數幾家廠商生產和銷售一個行業的全部或大部分產品。每家廠商的產量在總產量中占有相當大的份額。寡頭壟斷市場有３個特點：一是每一個廠商的收益和利潤不僅決定于自己的產量，而且受其他廠商產量的影響；二是價格是由少數寡頭通過有形或無形的勾結、價格領導、形式不定的協議或默契來決定；三是寡頭價格一經確定就不易改變。

　　所謂的壟斷競爭市場是一種兼有競爭和壟斷兩種性質的市場。壟斷競爭具有以下條件：一是存在眾多廠商，他們彼此之間進行激烈的競爭；二是產品之間存在差別，這種差別使每個廠商擁有一定的壟斷性。憑借這種壟斷性，廠商能夠將商品的價格定在略高于完全競爭市場條件下的價格。

　　西方經濟學對壟斷的理解與馬克思對壟斷的認識是不同的。馬克思認為，壟斷代替自由競爭是資本主義發展到帝國主義階段的一個基本現象，自由競爭引起生產集中，而生產集中發展到一定階段，就必然產生壟斷。

　　在國內典籍中，壟斷的經濟描述首見于《孟子·公孫丑下》：“有賤丈夫焉，必求壟斷而登之，以左右望而網市利。”意謂把持、獨占，獲取最大利益。

　　在實踐上，根據壟斷的成因，可將壟斷的市場結構分成三種類型：一是自然壟斷性市場，即由于技術和自然因素，某一行業只有一個或幾個經營者獨占或分享該行業的有限資源而導致的市場壟斷。二是經濟壟斷性市場，即一個或幾個經營者，通過競爭、聯合、兼并、購買形成了規模經濟優勢，控制了該行業產品的生產和銷售所形成的市場壟斷。三是行政壟斷性市場，即政府及所屬部門運用行政權力，以壟斷經營、特許經營權等方式構造行業壁壘，使某一行業只有一個或幾個經營者獨占或分享該行業的資源和提供產品而形成的市場壟斷。行政壟斷性市場又可分為行業行政壟斷和區域行政壟斷。

　　在市場條件下，壟斷并非一無是處，壟斷形成的規模效應有利于生產效率的提高，有利于交易成本降低，有利于促進相關的研究和開發，促進技術創新。但是，壟斷也造成價格扭曲和資源的低效配置，違背公平競爭原則，破壞市場競爭環境，妨礙生產力的進步等。在現實中，壟斷的形成和表現是復雜和多變的，自然壟斷、經濟壟斷和行政壟斷既有區別又有聯系，在一定條件下和一定程度上是可以相互轉化的。

　　綜上所述，可以得出：壟斷就是指一個或幾個廠商利用其在市場上對某一產品具有排他性的控制權，通過制定壟斷價格來獲得超過社會平均利潤率的超額利潤（或稱為壟斷利潤），通過設置行業壁壘，阻止資源在某行業的進出，從而限制了某行業本應出現的自由競爭。在這里，有兩個概念必須加以強調：一是壟斷與市場相伴生，沒有市場或產品具有消費的非排他性的領域是不存在壟斷的市場結構；二是壟斷與壟斷價格、壟斷利潤相伴生，沒有壟斷價格就不存在壟斷利潤，就不存在壟斷。

　　因此，判定某一領域（行業）存在壟斷，必須同時滿足以下兩個條件：

　　條件一，某一領域（行業）具有市場壟斷性，即由于經濟、法律、技術和自然的原因導致在該領域只有一個（壟斷）或若干個（寡頭壟斷）企業或企業聯合體為該領域市場提供不可替代的商品。

　　條件二，具有操縱市場價格行為，即這些不可替代商品的價格主要是由一個或若干個企業或企業聯合體來決定。

　　或者，這些不可替代商品的價格中包含著超過社會平均利潤率的超額利潤，即生產者憑借壟斷地位把一部分消費者剩余轉化為生產者剩余，從而獲得超額利潤。

　　也就是說，當某領域滿足第一條件而不滿足第二條件時，可以判定這個領域具有市場壟斷性。但并不構成壟斷。因為在該領域內并沒有價格操縱行為，居壟斷地位的企業也沒獲得壟斷利潤。只有同時滿足第一、第二條件時才可判定該領域存在壟斷。

　　二、水利是不是壟斷行業

　　下面，我們用這兩個條件逐一評判水利大系統及水利內部的子系統。

　　眾所周知，水利是國民經濟的基礎設施，是以提供公共產品為主的基礎產業。作為國民經濟的基礎設施和基礎產業，水利系統最主要的任務是為國民經濟和社會發展提供涉水的公共產品，如防洪減災、抗旱、水污染防治、水資源的配置與保護、生態建設等，水利行業主要特征是公益性、非營利性，整個水利體現的是巨大的社會效益。

　　水利提供的這些公共產品具有消費的非排他性和不可分割性。薩繆爾森認為：“與來自純粹的私有物品的效益不同，來自公共物品的效益牽涉到對一個人以上的不可分割的外部消費效果。如果一種物品能夠加以分割因而每一部分能夠分別按競爭價格賣給不同的個人，而且對其他人沒有產生外部效果的話，那么這種產品就是私有物品。公共物品常常要求集體行動，而私有物品則通過市場被有效率地提供出來。”那種認為“防洪……等的確具有自然壟斷性”的觀點顯然是對水利系統了解不夠得出的誤解。大家知道，國家的防汛抗旱制度是地方政府行政首長負責制，履行防洪的責任主體是政府，水行政主管部門履行的是行業管理，防洪本身是政府提供的公共產品，不存在市場交易問題，不存在價格收費問題，更不可能存在自然壟斷性問題。要知道，沒有市場交易是不存在市場壟斷的，沒有價格是不存在壟斷價格的，政府的行業管理不是市場壟斷。

　　水利為國民經濟和社會發展提供的這些公共產品不是通過市場機制來完成，不可能具有市場壟斷性，不涉及消費者付費，不存在操縱市場價格、通過壟斷價格獲取壟斷利潤的可能。所以，從整體上看，以提供公共產品為主要任務的水利系統不是壟斷行業。

　　三、水利系統內部各個子系統的市場壟斷性分析

　　下面我們接著分析，水利系統在完成公益性任務的同時，圍繞開發利用水資源而形成的、為社會提供與水有關的產品如水力發電、城鎮供水、農業灌溉、水利建筑施工、水庫種養殖業、水利旅游等相關子行業具不具有市場壟斷性，是否存在壟斷？

　　１．農電行業

　　到２０００年底全國農電行業共有各種電源裝機３４２３ｋＷ，其中水電裝機３１１０萬ｋＷ，年發電量９４５億ｋＷ·ｈ，約占全國總發電量的５％～６％。全國以中小水電供電的縣７８３個，地方電網由水利農電系統進行行業管理的縣有５２８個。

　　對農電行業的壟斷性分析應分成微觀和宏觀兩個層次。

　　從微觀講，無論是以獨立發電為主的水電站，還是自發自供的水電站，或是地方電網，長期深受國家電力公司壟斷之苦。以發電為主的水電站，無論是上網電價還是上網電量、豐枯季節送電時間，無時無刻不受電力公司壟斷，即使國家電力體制改革后，實行了“廠網分開，競價上網”，但這些水電站與電力系統直屬水電站也難以在同一起跑線上平等競爭。從本質上講，這些水電站只是國家大電網眾多發電廠的一部分，不具有市場壟斷性。

　　農電行業大量的水電站采用自發自供為主，上網售電為輔的經營方式，這是適合中國農村情況的多中心、分散供電模式。這些水電站主要功能是為農村供電。農村經濟發展水平較低，用電的負荷密度也比較低。盡管在水電站自發自供的范圍內不存在進入壁壘（國電公司隨時可以將電網延伸到全國各地，只要經濟上合算，技術上可行），但從理論上講，還是具有自然壟斷性，因為從技術上、經濟上考慮，大電網延伸到農村供電的可能性較小。但是，這些水電站也深受大電網的壟斷之苦。據統計，自發自供的小水電站由于受水資源豐枯季節變化的影響，經常是豐水期低價賣電給大電網，枯水期高價從大電網購電，每年從大電網購電約占總發電量的１／３，每千瓦時最高差價達２～３倍。而水電站直供用戶電價是固定不變的，中小水電站每年都要為此付出巨大的代價以保證自供區用戶的用電穩定。另外，這些自發自供的中小水電站不能操縱市場價格（電價由當地物價部門確定），也沒有壟斷利潤。因此，農電系統的中小水電站不形成壟斷。

　　從宏觀上講，水電和農村電氣化建設是一項十分重要的公益事業，是解決老、少、邊、窮地區用電問題，提高廣大山區群眾用電水平，滿足貧困山區人民脫貧致富，促進退耕還林，改善生態環境的最重要的基礎設施。黨中央、國務院歷來重視這項工作，多次出臺各種政策，鼓勵全社會的力量發展水電和農村電氣化建設。截至２０００年，全國農電系統共有獨立核算單位２３４５３個，其中，企業２１６８０個（國有３６１２個，集體１３８８４個，私營９９１個，股份制１８９７個），事業單位１７７３個。從這組數據可以看出，絕大部分中小水電站是動員全社會的力量來建設的，資金來源于多種投資主體。因此，水電站的產權及收益，盈虧都是各自的投資主體承擔，與水利部門沒有直接關系。這一點與國電系統不一樣。國電體制改革前，國電系統上到大電網，小到發電廠、水電站，其資產都是國家電力公司獨家擁有，因此，電力系統具有市場壟斷性，也有壟斷價格行為（正是電力市場存在壟斷，國家才會采取改革電力體制，形成有限競爭，消除壟斷的舉措）。退一步講，假設農電系統的中小水電站具有市場壟斷性，也有壟斷價格行為，且利用壟斷地位獲得了壟斷利潤，但受益的也不是水利系統，因為兩者之間沒有產權紐帶關系，沒有壟斷利潤的分享。換句話說，壟斷主體不是水利系統，水利系統對農電行業履行的只是制定發展規劃和政策，進行人員培訓、技術指導、安全監督等行業管理的職能，水利部門對農電行業的管理就像國家經貿委對電力行業履行的職能一樣。

　　２．供水行業

　　水利系統的供水大體上可分為兩大塊。一是向城鎮供水，主要以供原水為主，直接經營城市管網供水的很少（城市自來水廠大部分歸城建部門）。從現實上看，由水管單位向城市自來水廠提供原水不多，這說明供應原水這種產品存在可替代性，即城市自來水廠有多種水源可以選擇，直接從江河、地下取水等都可替代水管單位提供的原水。所以這部分供水不存在自然壟斷性，也無從操縱市場價格。二是農業灌溉。主要是通過灌區向農田供水。從技術上講，處于某一灌區的農田不可能從另一個灌區引水來灌溉。水管單位對該灌區農業用水具有自然壟斷性。但由于中國特殊的國情，歷史上一直將農業灌溉作為公共產品無償提供。１９８５年，國務院頒發了《水利工程水費核訂、計收和管理辦法》以后，才正式確定了水利工程供水可以收費。把供水作為一種有償服務行為，水費定位為行政事業性收費。２０００年，財政部在印發《關于取消稅費改革試點地區有關涉及農民負擔的收費項目的通知》中明確規定了將水利工程水費轉為經營性收費管理。直到此時，農業灌溉用水的商品屬性才得到承認。因此，我認為，盡管農業灌溉具有自然壟斷性，但是由于中國農村農民收入不高、糧價偏低、生活困難等特殊國情，政府對農業灌溉水價的確定一直從嚴控制，高度集中，不僅地方水利工程水價定價權集中在省、自治區、直轄市政府，即便是縣屬水利工程水價也得由省級政府審批，目前的狀況是水價僅達到供水成本的１／３～２／３，且實收率低。一般省、自治區水費實收率只有５０％～７０％，少數灌區水費實收率至今不足１０％，水管單位靠水費連生存都有問題。這一點也可以用一組數字來說明問題：２０００年，全國水利單位全年實現供水收入１０１．３億元，虧損１３．５億元，全國３個特大型灌區之一的安徽淠史杭灌區２０００年農業供水１８．５億ｍ３，實際灌溉農田５５萬ｈｍ２，實際虧損２．０８億元。其他灌區的情況也差不多。

　　可以說，在我國，在可以預見的將來，水利系統的農業灌溉不會發生經濟學意義上的壟斷。

　　３．水利建筑施工業

　　據不完全統計，全國水利系統有１５００多家水利施工企業，全國各行業的建筑施工企業約有３萬家。多年來，以推行“三制”（項目法人責任制、招標投標制、建設監理制）為主線的水利工程建設管理改革取得了巨大的進展。以水利工程承包為例，按照規定，單項工程標的超過５０萬元的工程項目必須通過招標投標確定施工單位。因此水利施工企業不僅要與系統內１５００多家企業競爭，還要與全國近３萬家建筑施工企業競爭，可以說水利工程建設市場不僅不是壟斷的市場，而且是一個高度競爭的市場。盡管在具體項目的實施過程中出現一些項目責任不清、行政干預招標投標、暗箱操作等腐敗現象，但并不影響水利建筑施工業競爭的市場結構。因此，水利建筑施工行業不存在壟斷。

　　４．水庫種植養殖業和水利旅游

　　我們再分析一下水管單位利用水土資源進行的水庫種植養殖業和水利旅游。目前，對水土資源的利用一般可分成兩類，一是水管單位利用水庫的水面開展水利旅游、水產養殖，利用庫區前后的隔離帶、堤防防護帶種一些工業速生林等進行一些經營活動；二是當地的旅游部門利用水庫的水面開展水利旅游如黃河的小浪底水利樞紐、長江的陸水水利樞紐等。有很多水庫的水管單位只管大壩，不管水面，如陸水水利樞紐管理局的職工想在庫區內養魚還要向當地鄉鎮交管理費，等等。進一步，我們可以分析這里是不是存在壟斷的問題。第一種情況，水管單位利用水土資源進行的水庫種植養殖業和水利旅游所提供的產品如水產品、速生林、經濟作物、旅游等市場競爭已經白熱化，根本不存在壟斷市場的問題。第二種情況更不能說水利是壟斷行業。如果把水管單位利用水土資源進行的多種經營看成是水利的“自然壟斷性被資產占用單位用來謀取不正當的收益”，從而認為水利是壟斷行業，進而導出“必須通過規制手段防止自然壟斷性被資產占用單位用來謀取不正當的收益”的所謂反壟斷措施，則是荒唐的。如果這種理論成立，那么就有可能出現林業部門利用森林資源建設國家森林公園并開展森林旅游也是“自然壟斷性被資產占用單位用來謀取不正當的收益”，從而也認為林業是壟斷行業，進而導出必須通過規制手段來對林業系統反壟斷的荒謬結論。顯然，這種理論是站不住腳的。

　　綜上所述，在水利系統的各個子系統中，只有農業灌溉具有自然壟斷性，但由于中國特殊的國情，農業灌溉不可能形成壟斷。更不能因農業灌溉的自然壟斷性而推論水利是壟斷行業，就像不能因為城建系統中的城市供水具有自然壟斷性而將城建系統界定為壟斷行業。你不能因為蘋果、荔枝是甜的就說水果都是甜的一樣。從本質上看，水利不是壟斷行業，“水利的自然壟斷性更強”的觀點是不對的。

　　四、壟斷的市場結構和反壟斷

　　壟斷的市場結構和壟斷行為沒有必然的聯系。一方面，即使某一行業具有壟斷的市場結構，也不一定有壟斷行為。就像中國石化通過聯合、兼并擁有了國內９８％的成品油市場份額，是一個典型的完全壟斷市場結構，但社會各界并沒有明顯的呼聲要對中國石化進行拆分，道理之一就是中國石化沒有價格壟斷行為，沒有實行行業壟斷。另一方面，即使在競爭性市場結構里，由于技術創新的原因，也可能產生壟斷市場結構。如微軟的案例，微軟通過技術創新，在視窗軟件開發應用上形成了壟斷的市場結構，但美國的軟件業仍然是一個競爭的市場結構。正像你不能因為微軟在視窗軟件的壟斷而說美國軟件業是一個壟斷行業一樣，你不能因為水利個別子行業存在一定的自然壟斷性就斷言水利是壟斷行業。況且，如果微軟不存在“捆綁”銷售等妨礙公平競爭的行為，如果不存在對其所占據的壟斷性市場結構的優勢和權力的濫用，破壞了公平競爭的原則，違反了美國反托拉斯法，微軟在視窗軟件開發應用上所處的壟斷市場結構是合理合法的，即使是全世界反壟斷最積極的美國，也不能對微軟采取反壟斷措施。

　　水利不是壟斷行業，農業灌溉不可能形成壟斷。這一點可以通過分析水利行業的收入情況再次得到證明。當前，由壟斷引發的行業之間收入的巨大差異造成的社會不公平現象，是我國當前面臨的一個社會性問題。假設水利行業是壟斷行業，且有實施壟斷行為（只有這兩個前提存在才可以對水利實行反壟斷），那么壟斷價格產生的壟斷利潤必然會體現出水利行業的部門利益。換句話說，它將直接體現在水利行業職工的收入上。然而，統計表明，２０００年全國水利職工年人均工資７９００元，這是創歷史最高水平。“九五”期間，水利行業職工平均工資年均增長速度為９．１１％，低于同期全國職工平均工資年均增長速度的１６．５％，更低于同期的金融業（年均增長２１．４％）、郵電通信業（年均增長２０．２％）、民航業（年均增長１９．９％）等。據中華英才網２０００年９月至２００１年１月對全國４０多個城市、３０多個行業、２８種職業的２．１萬名網民進行的網上薪資調查顯示，電信行業以人均收入４４４０５元僅次于電力行業名列第二。一般認為，壟斷行業職工平均工資水平與全社會職工平均工資的倍數關系在１．３８～２．３６倍之間。而水利行業職工收入水平至今仍然低于全國一般職工的平均水平，在這種情況下，考慮對水利行業采用“規制”等反壟斷措施有道理嗎？

　　我們再假設水利是壟斷行業，那么，按國內外通行的反壟斷的做法，不外是分割、重組、引入新的競爭。如將中國電信按照固定電話業務、移動電話業務、尋呼業務和衛星通信業務分割成４部分，并允許網通、吉通、鐵通、聯通進入電信市場，以構造競爭的市場結構。如對電力行業實行反壟斷，按照電力行業的產業鏈進行重組，打破其一體化壟斷格局，實行廠網分開，競價上網，構造有效競爭的市場格局。如對鐵路系統的反壟斷，推行的是“網運分離”的改革模式，把鐵路路網與客貨運輸分離開，組建國家鐵路路網公司和若干家客、貨公司，實行分類管理等等。綜觀國內外反壟斷的做法，不外是構造競爭的市場結構，消除行業壁壘，引進競爭主體，加強價格管制等。而限制水管單位依托水土資源發展多種經營，又將會采取什么樣的反壟斷措施呢？

　　水利不是壟斷行業。水利不僅現在是，而且今后仍然是一個需要國家扶持、加大投入的弱質產業。同樣，認為水利是壟斷行業而限制水管單位發展多種經營，顯然是把問題簡單化了，是對破除壟斷、促進競爭認識的片面化和絕對化，水管單位依托水土資源發展多種經營具有歷史必然性，這是我國國情所決定的。

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（作者為水利部經濟調節司副司長）